Eric 内容提要：开放政府数据是数字政府治理的必由之路。新《预算法》实施以来，中国的预算公开有了一定程度的提高，但公开水平仍然较低。美国作为开放政府数据运动的领跑者，其预算透明度一直处于世界领先水平，2014年发布的数据法案进一步推动了美国预算公开的发展。文章通过提出开放政府数据背景下的预算公开评价标准，对中美两国预算公开的法律规定和公开平台效果进行对比，在此基础上根据美国预算公开的经验提出对中国的建议，进而提高中国预算公开的整体水平。
关键词：开放政府数据 预算公开 数据法案 数据标准
一、引言
预算是国家财政体系的核心内容，预算公开是提高政府透明度和公信力，保障公民知情权和监督权的重要举措。同时，预算公开也是开放政府数据的重要领域，“财政与合同”是《开放数据宪章》（G8 Open Data Charter）承诺积极推进的14个重要领域之一[1]，财政透明也是开放政府合作组织（Open Government Partnership，OGP）国家必须具备的四个条件之一。美国是开放政府数据运动的领跑者，同时美国的预算透明度一直处于世界领先水平，国际预算合作组织（International Budget Partnership，IBP）发布的预算公开指数(OBI)显示，美国2012年、2015年、2017年得分为79分，81分，77分，排名分别为第7位，第5位，第8位，属于重要预算信息基本对外公开的国家。尽管中国在预算公开方面已经采取了一系列举措，但是，当前中国国家级的财政透明度仍处于较低水平，各省市的财政透明度同样表现不佳。中国2012年预算公开指数(OBI)得分为11分，2015年得分为14分，2017年得分为13分，属于预算信息对外公开缺乏的国家[2]。上海财经大学公共政策研究中心发布的《2018中国财政透明度报告》也显示[20]，中国31个省份财政透明度的平均得分为53.49分（满分100分），仅有10个省得分超过及格线，有将近50%的信息未公开，最低省份公开的调查信息不足30%，透明度整体水平仍然很低。清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心公布的《2018年中国市级政府财政透明度研究报告》也显示[21]，在其调查的295个地级及以上城市以及358个县级市中，87个地级市的得分在60分以上（满分100分），及格率仅为29.5%。由此可见，中国的国家级、省级和市级财政透明度都处于较低水平，大力提高财政透明度显得极为迫切。
2014年5月9日美国总统奥巴马签署了《数字问责和透明法案》(公法113-101号官方文本，简称数据法案)[3]成为法律，扩大支出数据发布范围，包括机构的财务状况和预算信息，目的是指导联邦政府将所有支出信息转化为开放数据。2015年10月10日中国审计署审计科研所发表了《美国<数据法案>对我国财政支出公开及审计工作的启示》，指出中国财政支出公开存在公开法制建设不完备、公开内容不充分、公开数据标准不统一三方面的问题，而美国数据法案对中国改进财政支出上述问题具有重要的指导意义[4]。
时至今日，美国数据法案指定的政府公共支出网站USASpending.gov已经正式运行[5]，中国在2016年底也推出了中央预决算公开平台[6]。美国数据法案实施已经卓见成效，通过借鉴美国数据法案的成功经验，中国政府可进一步完善预算公开制度，构建预算公开领域数据标准，打造老百姓找得到、看得懂、能监督的开放平台，切实提升中国预算公开的整体水平。本文将通过对比两国预算公开相关法律及公开网站的运行效果，分析中国预算公开存在的问题，为实现中国预算公开开放数据提供参考。
二、开放政府数据背景下的预算公开评价标准
（一）预算公开信息评价标准
当前国内外关于预算透明度的评价标准很多。国际上的典型标准包括：（1）国际预算合作组织发布的预算公开指数(OBI)，考核指标包括；全面性、时效性和可理解性，公众参与及监督；（2）国际货币基金组织（IMF）发布的预算透明度标准：明确机构职责、公开预算程序、公众易于获取性和信息真实性；（3）经济合作与发展组织（OECD）发布的预算透明度标准：全面性、真实性、易得性、易懂性。国内的典型标准如上海财经大学公共政策研究中心推出的《中国财政透明度评估》从全面性和互动性对中国省级政府部门的预算公开信息进行评估。
伴随着互联网的发展，国内出现了基于政府门户网站的预算公开信息评价标准。2012年，魏陆首次提出了基于政府门户网站的预算公开信息评价标准，包括：专门性、全面性、详细性、动态性和便利性，并基于此标准对中美两国的预算公开信息进行了比较[7]。李少惠（2014）等依据此标准利用专家法建立了我国网络预算公开的指标体系，并对我国31个省的政府门户网站预算公开情况进行评价[8]。王银梅等（2017）结合2016年中国政府网站绩效评估标准提出了衡量县级政府预算公开情况的标准：全面性、可理解性、便捷性和互动性[9]。当前尚未有从开放政府数据角度对预算公开进行评价的标准。
（二）开放政府数据评价标准
自2009年美国发布开放政府数据平台Data.gov以来，开放政府数据飞速发展，评价标准也比较多。国际上的典型标准包括：（1）经济合作与发展组织（OECD）发布的开放政府数据指数（OGD）：完整性、原始性、及时性、可获取性、机器可处理性、无歧视、非专有和不需要许可；（2）万维网基金会发布的开放数据晴雨表（ODB）从开放数据准备度、实施情况和影响力三个维度对开放数据情况进行评估；（3）开放知识基金会的开放数据指数（ODI）：数据是否存在、是否是数字格式、是否在网上、是否是机器可读的、是否可批量下载、是否及时更新、是否面向公众、是否是免费的、是否在许可下开放。国内的典型标准为复旦大学数字与移动治理实验室发布的“中国开放数林指数”，目前主要包括数据和平台两个层面，数据层一级指标有数据集总量、数据开放度、数据覆盖面和数据持续性，二级指标包括元数据提供、主题覆盖率、动态更新等，三级指标包括免费获取、可机读格式和开放格式等；平台层包括平台导引、数据获取、互动反馈等一级指标，二级指标包括分类导航、搜索功能、本地获取等。
（三）开放政府数据背景下预算公开评价标准
通过结合已有预算公开评价标准和开放政府数据评价标准的考核指标，文章构建了开放政府数据背景下的预算公开评价标准，具体包括以下几点：
1.全面性。全面性是所有预算评价标准都包含的指标，此处指公开的预算信息应该涵盖政府全部收支情况，同时采用细化的预算指标进一步提高公开信息的详细程度，使信息使用者对预算的具体去向能够一目了然。
2.及时性。预算评价标准强调了预算公开信息的时效性，开放政府数据评价标准要求数据应该是及时的，保持更新，同时预算具有一定的时效性，必须及时发布才能发挥其作用，包括预算执行过程中的全部内容也应及时公布，由此设立及时性标准。
3.可获取性。预算评价标准和开放政府数据评价标准都强调数据的易获取、易得性。具体而言，公开的预算信息应该提供分类导航，让公众很容易获取所需信息，同时提供检索和下载功能。实际上，大多数的预算评价标准中都强调了公众的参与性，而公开信息的可获取性是公众参与的一个重要前提，可以为公众进一步的分析处理提供数据来源。同时，可获取性也是开放政府数据质量的重要衡量指标之一。
4.机器可处理性。预算公开信息应该是机器可处理的，便于公众下载后进行进一步的分析处理，而不需要二次加工后才能使用。该指标是开放政府数据独有的评价标准，也是影响预算公开信息开放程度的关键指标。
三、中美预算公开信息比较与评价
中国现行预算法即新《预算法》[10]自2015年1月1日起正式施行，2016年底中国财政部建立中央预决算公开平台，将各部门在网上分散公开的预决算纳入平台，实行集中公开，在公开平台统一方面有了很大改进。美国现行预算法即2014年通过的《数据法案》，2017年5月9日开始，所有机构使用数据法案指定的数据标准公布预算信息；2018年5月9日，财政部在USASpending.gov网站上公开预算信息并提供免费访问和下载。本文主要从中国新《预算法》和美国《数据法案》的具体条文规定，结合中国中央预决算公共平台和美国USASpending.gov网站上的预算公开效果，依据上文提出的开放政府数据背景下的预算公开评价标准，对中美预算公开进行比较。
（一）预算公开的全面性比较
1.中美预算公开法律关于全面性的条文规定比较
第一，中国预算公开关于全面性的条文规定。新《预算法》要求公开预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，规定了每一类预算收支具体内容。
细化指标方面，新《预算法》规定政府收支分类科目收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款，并规定了一般公共预算支出的功能分类和经济性质分类。
第二，美国预算公开关于全面性的条文规定。美国预算公开内容包括：（1）拨款账户信息：预算授权拨款金额、义务支出金额、未尽义务余额、其他预算资源；（2）项目活动的拨款及支出；（3）对象类（联邦政府购买的商品或服务）的拨款及支出；（4）针对每个项目活动，提供每个对象类的拨款及支出。
细化指标方面，数据法案授权美国财政部和行政管理预算局制定政府支出数据标准，界定包含的数据元素。美国财政部和行政管理预算局从领域级、组件级、元素级和元数据级逐级细化得出数据元素，并制定了报告提交规范RSS(Reporting Submission Specification)[11]对机构需要提交的详细信息进行定义。根据RSS要求，每个机构需要提交四个文件：A拨款账户明细；B对象类和项目活动细节；C奖金财务细节；FABS财务资助代理提交细节。
2.中美预算公开平台关于全面性的比较
中央预决算公开平台的中央政府预决算报表包含了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的全部收支内容，中央部门预决算报告一般包括财政拨款收支总表，一般公共预算的拨款支出表、基本支出表和三公经费支出表，政府性基金预算支出表和部门收支总表、部门收入总表、部门支出总表八张表，基本上包括了预算的全部内容。预决算表中公开的信息是以项目或功能分类科目来组织，比如一般公共预算支出表中的科目20203为外交支出类下的对外援助，提供了2017年执行数和2018年预算数，针对对外援助的具体内容，如用于哪些国际组织的捐款、救灾、赠款等细项则没有提供，没有细化到具体预算支出去向，支出的合理性也就无法判断。
美国USASpending.gov网站提供了所有机构依据RSS要求提交的A，B,C和FABS四个文件，这些文件包含了预算公开的全部内容。以拨款为例，机构提供了拨款机构代码、拨款账户识别符、拨款接受者、拨款主功能及子功能，如主功能为国际事务，子功能为国际发展和人道主义援助，公众对该项拨款的具体情况可全面掌握。
从法律上来看，中国预算公开内容包括了预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，在预算收支范围和编制中指定了每类报表包含信息的具体分类，但没有制定预算公开使用的具体数据元素，公开指标不够详细。由此也导致平台公开的信息不够细化，公众无法知晓预算支出的具体去向。
（二）预算公开的及时性比较
1.中美预算公开法律关于及时性的条文规定比较
新《预算法》规定预算、决算、预算执行情况的报告及报表应当在批准后二十日内向社会公开；政府采购情况应及时向社会公开。
美国要求机构在网站上公布月度至少是季度的支出信息，为此，RSS规定：A拨款账户明细、B对象类和项目活动细节、C奖金财务细节三个文件每季提交一次；FABS文件每月至少提交两次。
2.中美预算公开平台关于及时性的比较
中央预决算公开平台在每年3月份发布上一年度中央和地方预算执行情况和本年度预算草案报告，三四月份发布本年度中央财政预算报表，六七月份发布上一年度决算报告，7月份发布上一年度决算报表，实现了预算信息的及时公开，但是在平台尚未发现实时公开的采购信息。
美国USASpending.gov网站将机构提交文件分成Raw Financial Assistance Files和Raw Quarterly DATA Act Files两类，分别对应于FABS和A,B,C文件。FABS每月至少上传两次，Raw Financial Assistance Files按照年度、机构、月份三个层次管理文件，月份里的文件按照上传的先后顺序列示。A,B,C三个文件都是按季度上传的，Raw Quarterly DATA Act Files按照年度、季度、机构三个层次来管理文件。
从上述分析可以看出，在及时性方面，美国要求各联邦机构在网站上公布月度至少是季度的信息，从而实现对预算执行过程的实时监督，从平台上也可以看到机构按要求提交的信息。中国预算公开规定仅要求将采购情况实时公开，在预算执行完成后形成年度预算执行和决算报告，预算执行发布周期为年度，未实现实时公开，同时在平台上也没有看到实时公开的采购信息。
（三）预算公开的可获取性比较
1.中美预算公开法律关于可获取性的条文规定比较
中国新《预算法》中没有涉及公开信息可获取性的具体规定，美国数据法案要求提供可搜索的政府支出数据，在USASpending.gov上准确地显示给公众，确保发布的所有信息是可用的，可批量下载。
2.中美预算公开平台关于可获取性的比较
第一，分类导航。中国中央预决算公开平台按照报告提交主体提供了中央政府预决算、中央部门预决算、中央对地方转移支付三类导航。美国USASpending.gov网站按照功能提供了Spending Explorer支出探索、Award Search奖项查找、Profiles剖面分析和Download Center下载中心四类导航，方便公众获取所需信息。
第二，检索。中国中央预决算公开平台没有提供检索功能。
美国USASpending.gov网站的Spending Explorer有三个不同的入口：预算Budget、机构Agency和对象类Object Class，公众可从不同的角度开始联邦支出查询。预算是从联邦支出的大类开始探索；机构是从特定机构的工作开始探索；对象类是从政府用于购买商品和服务支出的角度开始探索。以预算为例，从预算可检索到子预算，子预算的每个账户，账户参与的项目活动，项目活动下的每个对象类，检索粒度逐层细化，使用户可以跟踪每项预算的具体去向，同时检索过程还实现了互动，可根据用户反馈随时返回任一层，提供可视化分析界面，用户可直接了解每项预算的完整路径、具体金额、所占比例并进行直观比较分析。Profiles剖面分析则为公众提供了按季度进行机构账户分析以及按月度进行支出分析的功能。以机构剖面分析为例，可以从以下四方面进行剖析：（1）机构的义务金额，具体义务如签订合同、奖励资助、购买服务；（2）义务涉及的对象类；（3）义务涉及的联邦账户，提供了账户的具体信息；（4）年度快照，包括新拨款的金额、预算总金额、义务发生金额、未尽义务余额，同时提供了根据时间（年度，季度）、分类（项目活动，对象类和财务资助）、奖项进行账户分析的功能，如按季度进行分析可显示所有季度的信息，提供每个季度的总支出、义务发生金额及未尽义务余额。
第三，下载。中国中央预决算公开平台大部分公开的内容采用了网页报告格式，这种格式仅可以浏览保存，无法进行附件下载，只有极少数部门提供了PDF或EXCEL格式的附件下载功能。美国USASpending.gov网站的Download Center功能为用户提供了机构提交文件和奖项数据的下载。以奖项数据为例，用户可设置奖项级别、奖项类型（合同、拨款、直接支付、贷款、其他财务资助）、奖项机构、日期类型（活动日期、最后修改日期、可选条件）、日期范围、文件格式（CSV、TSV、XML）等条件，网站找到符合条件的数据并提供下载。同时，Download Center还为懂技术的用户提供了数据库快照和API服务，用户可下载网站的完整数据库，利用API提供的技术指导开发新的产品和服务，实现预算公开数据的创新应用。
从网站分类导航可以看出，美国网站设计更加人性化，结合公众需求提供了检索和下载功能，使公众更容易获取所需信息。而中国中央预决算平台目前仅仅是集中公开预算信息，分类导航比较单一，也没有结合公众需求提供检索和下载功能。
（四）预算公开的机器可处理性比较
1.中美预算公开法律关于机器可处理性的条文规定比较
中国新《预算法》中没有关于机器可处理性的规定，没有公开格式要求。
美国数据法案要求数据标准包含一个被广泛接受的、非专有、可搜索、平台独立的计算机可读格式，在公开格式方面要求每个联邦机构应当依照数据标准报告财务和支出数据。为此，RSS规定采用四个独立的CSV或TXT格式文件提交文件A,B,C和FABS的具体信息，具体要求包括：（1）所有值都使用逗号或竖线(|)符号分隔，每一行的值由换行符分隔；（2）标题行,即文件的第一行包含该类型文件的所有数据元素名称列表；（3）内容行：根据标题行数据元素填列具体的数据值，数值类型元素的值不能是空白,但可以是零。另外，美国财政部和行政管理预算局确定将XBRL作为联邦政府支出数据标准机器可读的版本。可扩展商业报告语言XBRL(eXtensible Business Reporting Language) [12]是将会计准则与计算机语言相结合，用于财务信息交换的国际公认标准。机器可读版本XBRL为实现数据的自动处理和网站的可视化分析奠定了基础。
2.中美预算公开平台关于机器可处理性的比较
由于在预算公开格式方面中国法律没有具体条文规定，导致公开平台上的格式可读性差，公开的信息公众看不懂，直接影响了公众参与。国际预算合作组IBP将公众参与作为考核预算透明的三大指标之一，2015年和2017年发布的预算公开指数(OBI)显示中国公众参与得分均为6分，说明中国公众参与度极低。
美国USASpending.gov网站为公众提供了丰富的可视化分析图示和互动反馈功能，之所以能够做到如此细致的显示和比较分析，得益于XBRL维度的使用， 因此机读数据为网站的可视化显示和比较分析提供了数据基础。
综上所述，文章得出表1所示的开放政府数据背景下中美预算公开比较。
表1 开放政府数据背景下中美预算公开比较
一级指标
二级指标
美国
中国
全面性
是否包含全部政府收支
是
是
是否建立预算公开信息的细化指标
是，规定了565个数据元素
否，仅按类、款、项、目列出
及时性
是否及时公开预算报告
是
是
是否及时公开预算执行情况
是，公开月度或季度预算执行信息
否，仅在下一年度三月份提供预算执行情况
可获取性
是否实现了预算集中公开
是，指定了具体公开网站
是，指定了具体公开网站
是否提供了分类导航
是，按公众需求提供了支出探索、剖面分析、奖项查找和下载中心四类导航
是，按报告主体提供政府、部门和地方三类导航
是否提供检索
是，提供了预算、机构和对象类三种检索入口，并可进入具体的子分类检索
否
是否提供下载
是，对机构提交文件和奖项数据提供下载
没有规定，极少数提供了PDF或XLS下载
机器可处理性
是否有统一的预算公开文件格式要求
是，采用CSV或TXT格式
否，大多数采用网页格式
是否有机读数据标准
是，设计了预算公开的XBRL标准
否
从表1中可以看出，中国预算公开现状与美国差距很大，仅实现了预算公开的基本框架，在细节方面还需要下大工夫，比如细化预算公开指标，实现预算执行情况的实时公开，提高公开信息的可检索性、机器可处理性并提供下载功能。针对比较中发现的问题，学术界也有类似的发现。邓淑莲[13]指出预算公开的信息不详细，政府预算支出中基本支出的经济分类信息没有公开，一般公共预算没有公开单个项目的预算信息，提出预算公开应朝着完全性和详细性方向努力。李学[14]指出我国预算公开制度只对公开总额做了要求，未对公开的格式和明细做出明确规定。蒋悟真[15]指出新《预算法》未能完全贯穿公共预算的全过程，有必要对预算公开程序加以完善，包括明确公开细节、界定公开程度和说明公开方式。许诺等[16]指出新《预算法》对预算编制和执行过程没有实时公开要求，导致政府部门没有及时公开预算过程信息，缺乏过程监督，公民的监督权大打折扣。在具体对策上，牛美丽[17]提出应把体现部门职能的各项具体活动在项目下一一填列。杨志安[18]等通过对国内外部门预算比较分析，提出我国应完善预算法规体系、细化预算公开内容、丰富公开方式，进而提高部门预算公开透明度。史耀斌[19]提出细化公开内容，规范公开方式，使社会公众能够查得到、看得清、读得懂、能监督。
